朝中大臣豪傑無數，聰明人自然不少，衆人自然也能看出來這是天子對於大將軍何進的反制手段，大將軍何進和他身後的士族門閥勢力自然也不會甘心受制，不過劉宏提出來的理由，說是爲了平定羌胡叛亂和黃巾亂軍，這個理由也十分充分，衆位大臣也沒有辦法直接反對。
不過上有政策下有對策，政治產物本來就是在互相妥協之中形成的，劉宏想要編練新軍自然也少不了要朝中大臣的配合，自然也要給朝中大臣分潤一些好處。朝中大臣見劉宏設立西園軍決心已定不可阻擋，便也只能想辦法從中分得好處，在各方勢力的碰撞制衡之下，西園八校尉終於徹底定下。
因爲西園軍名義上是要統領洛陽兵馬大權的，因此西園軍的頂頭上司一定要能夠壓過大將軍何進纔行，大將軍已經是武官之中的頂峯，劉宏實在是沒有別的辦法，便只能自封爲無上將軍親自統領西園軍。
西園軍統領爲無上將軍—皇帝·劉宏，下設八校尉分別爲上軍校尉—小黃門·蹇碩、中軍校尉—虎賁中郎將·袁紹、下軍校尉—屯騎校尉·鮑鴻、典軍校尉—議郎·曹操、助軍左校尉—趙融、助軍右校尉—馮芳、左校尉—諫議大夫·夏牟以及右校尉—淳于瓊。諸校尉統於蹇碩，小黃門蹇碩總管各軍，直接受命於天子劉宏，就連何進也要在其管轄之下。
這八名校尉分別都是來自各方勢力，小黃門蹇碩、趙融、夏牟和馮芳四人屬於宦官一系，忠與天子，而袁紹、鮑鴻、曹操以及淳于瓊四人則是屬於士族門閥勢力，聽命於大將軍何進；西園八校尉各有四名校尉分屬於宦官和大將軍何進，這一次的交鋒雙方也基本屬於平分秋色。
中平五年十月，西園軍正式整編完畢，在這期間幽州又有戰亂髮生，天下各地的形勢也是更加的混亂。
這時有望氣士傳言京師會有大兵，兩宮流血。大將軍許涼、假司馬伍宕對何進進言道“《太公六韜》有云天子將兵事，可以威鎮四方；大將軍何不進言陛下效仿之。”何進認爲很有道理，入朝將此事彙報給漢靈帝，漢靈帝本來就對兵事十分感興趣便欣然同意了此事，詔令何進大發四方兵，講武平樂觀下。
何進在平樂觀蓋了一大壇，上面建十二層五彩華蓋，十丈高，大壇的東北建有小壇，再建九層華蓋，九丈高，橫列步兵，騎士幾萬人，結營爲陣。閱兵臺建好之後，漢靈帝親自前來檢閱兵馬，駐大華蓋下，何進駐小華蓋下，檢閱完畢之後，漢靈帝又披甲介馬，稱“無上將軍”，繞陣三圈而還，史稱西園閱兵。
中平五年，朝廷派遣中郎將孟益率領騎都尉公孫瓚討伐張純等人，公孫瓚與張純戰於石門，初時公孫瓚大勝，但公孫瓚過於深入，後援無以爲繼，反爲丘力居等圍於遼西管子城二百餘日，公孫瓚糧盡，士兵潰散。
大漢天下本來就以爲夠亂的了，現在再加上皇位之爭，又在朝中掀起了一片片的腥風血雨，這次幽州的動亂公孫瓚的戰敗也讓幽州刺史劉焉感覺到了危機，劉焉覺得這幽州之地不能繼續呆了，他思來想去準備去交州避難。而在此時，侍中董扶卻偷偷地告訴劉焉道“京師將亂，益州分野有天子氣。”劉焉一聽益州有天子之氣，便立刻改了主意準備前往益州的位置。
說來也是巧了，也應該是大漢天下真是氣數已盡！
就在劉焉決心前往益州的時候，益州就真的出事了，益州刺史郤儉因爲在益州橫徵暴斂激起了民變！
劉焉見此良機，向天子劉宏上表道“各地刺史、太守，貨賂爲官，割剝百姓，以致離叛。可選清名重臣以爲牧伯，鎮安方夏。”劉焉的意思便是地方官在地方賣官鬻爵盤剝百姓所以才導致天下大亂，爲此朝廷應該選任清官重臣爲州牧鎮守地方，這樣方能替朝廷化解危機。
中平五年十一月，天子劉宏採納劉焉的建議，將負責監察各郡的刺史賦予兼有地方軍政權力，以加強對各郡的控管，並且將部分刺史升爲州牧，由劉姓宗室或重臣擔任；如劉焉領益州牧、劉表令荊州牧、劉虞領幽州牧、劉繇領揚州牧等，這一次分封的州牧全部是由皇室宗親擔任。
這次事件就是東漢末年有名的廢史立牧，這一措施使得州正式成爲一級行政區，這樣的措施雖有利於鎮壓各地叛亂，但當朝廷發生內亂後，掌握地方權力的州牧及刺史紛紛割據一方，不再受朝廷節制。例如益州牧劉焉割據巴蜀，藉由五斗米道首領張魯佔領漢中，切斷與朝廷的關係。東漢爲解決黃巾之亂而制定的州牧制度，在朝廷不斷衰弱下，反而開啓羣雄割據的局面。
其餘各州的刺史雖然還沒有得到州牧的名分，但是他們的權力也得到了加強，擁有了監察各郡太守兼領地方軍政大權的權力，此舉讓各地的刺史將軍紛紛加快了武裝割據的步伐，可以說廢史立牧之事正式爲東漢末年羣雄割據拉開了序幕！！！