民國初年，地方行政區域的劃分基本與清末相同，設立22個行省和若干特別行政區。這些特別行政區由於政治、歷史和社會情況比較複雜，因而政制的採擇亦較特殊。南京國民政府成立後，大部分特別行政區先後改爲省。
1.北洋政府的省制
省的行政長官原先名稱不一。至1913年1月頒佈劃一現行各省地方行政官廳組織令後，才統一稱作民政長，其行政機關爲省行政公署。民政長由中央任命，總理全省政務。開始時，不少省的民政長由都督兼任，其後，袁世凱爲不使地方軍事都督控制地方行政，便逐步任命文官充當民政長，削弱都督權勢，但實效不顯。行政公署的組織機構爲一處總務四司內務、財政、教育、實業，機構及職官設置均較簡約，規定整個行政公署的員額除司長外不得超過60人。1914年5月頒佈的省官制，改各省民政長爲巡按使，行政公署亦改稱巡按使署。省官制對省行政長官的職權作了具體規定，巡按使管轄全省民政和警備、巡防武裝；依據法律
、教令得發佈省令或省單行章程，但不得與現行法令牴觸；受政府特別委任監督全省財政和司法行政，考覈財政和司法官吏。黎元洪繼袁世凱爲大總統後，除於1917年9月改巡按使爲省長，巡按使署爲省長公署外，制度基本未變。省長公署的機構設置爲一政務廳，下轄總務、內務、教育、實業四科，科以下又設課或股。1908大軍閥
北洋政府時期省制中有一奇特現象，即中央政府在各省設立行政機關直接主管省內的某些重大行政業務。如1914年9月在各省設財政廳，直轄於國務院財政部，廳長由財政部提請大總統任命，廳長的職位有法律予以特殊保障，以便使他在省內行使職權。實行這一制度後，各省財政包括稅收、行政經費、預算決算等便直接操之於中央財政部，省只能進行監督而不能指揮其業務。1917年9月，教育部提出在各省設教育廳，使各省教育獨立，教育廳直隸於教育部。隨後，農商部亦呈請在各省設立實業廳，實行經濟行政獨立。這些制度的推行，目的在地方軍閥割據狀態下，使掌握了中央政權的大軍閥確保“國家”權力的行使。但由於這些廳的廳長，是
在地方軍閥的勢力範圍下工作，如得不到省內勢力的合作便無法在當地立足，因而機構雖設而窒礙甚多，不能達到預期目的。又加上財政與實業兩廳廳長職位均爲肥缺，地方軍閥勢在必爭，常指定親信人物逼財政部與農商部向總統提名請委，有關的部實際上無法過問。
省制的另一重要方面是省立法機關。辛亥革命後各省臨時立法機關極不一致。至1913年4月，頒佈省議會暫行法，各省遂先後成立省議會。省議會議員由選舉產生，其名額依各省第一屆省議會議員名額表的規定爲:
直隸184奉天64吉林40黑龍江40江蘇160安徽108江西140
浙江152福建96湖北104湖南108山東132河南128山西112
陝西84甘肅56新疆40四川140廣東120廣西76雲南88
貴州52
直隸省包括順天府，故直隸省習稱順直省。上表中直隸省也包括熱河與察哈爾兩地區。
選舉方法採間接選舉制，分初選與複選。初選以縣爲單位進行，初選選出之人，纔是真正選舉省議員之人。選舉人資格與國會議員的選舉資格相同，即:一、年納直接稅2元以上者；二、有值500元以上不動產者；三、有小學畢業以上文化程度者；四、年滿21歲以上之男子；五、在選舉區內居住滿2年者。被選人資格規定應年滿25歲以上，比選舉人之年齡要求大4歲。複選結果，由選舉監督通知當選人。當選人接通知後，應於20日內答覆是否願意擔任省議員，逾期不答，即表示不願擔任。凡答覆願意擔任的人，即給予省議員證書，爲省議員。
省議會每年舉行1次，每次會期爲60天，必要時得延長，但最多不能超過80天。省議會開會時通常准許外人旁聽。省議會的職權有三項:一、議決權省單行條例、省預算決算、省稅、省債、省財產的處理等，二、監督權受理人民行政訴願，對違法省行政長官提出彈劾，對違法納賄的省內官吏提請省行政長官重辦，對本省行政事項提出質問書；三、建議權，包括提出行政性建議及答覆省行政長官的諮詢。省議會的決議諮送省行政長官公佈執行，省行政長官如認爲議決不當，可於5日內諮請省議會複議；如認爲議決案違背現行法律，可諮達省議會撤銷該項決議。
省行政機關對省立法機關的這種制約措施，省立法機關對此亦可進行反制約，即向國家最高司法機關提出訴訟。
1913年6月，資產階級革命派發起反袁“二次革命”，以江西省爲首義地區。袁世凱一邊派兵鎮壓，一邊着手摧殘資產階級議會制度。8月6日，袁世凱下令解散江西省議會，並停止用兵各省的省議會。8日，解散廣東省議會。16日，又解散湖南省議會。“二次革命”完全失敗後，袁世凱於11月悍然下令取消國民黨籍的國會議員和各省議會議員資格，接着又因候補議員中多數爲國民黨員便又下令國民黨籍的候補議員資格亦被取消，致使國會與省議會均因不滿法定人數而不能正式開會議事。
1914年1月10日，袁世凱宣佈停止國會議員職務，2月28日，又下令解散各省省議會。
袁世凱死後，黎元洪在1916年8月1日重開國會後，於同月14日令各省省議會應於10月1日由各省行政長官召集復會，但各省議會並未完全恢復。即使恢復了的省議會，也往往出於地方軍閥的需要，成爲他們封建割據的工具。
2.廣州武漢國民政府的省制
國民政府於1925年7月1日在廣州宣告成立後，同日即公佈省政府組織法，全文共10條。當時國民政府僅轄有廣東一省，因而這部法律開始只在廣東實行。7月3日，廣東省政府依法成立。省政府組織法是革命政權初造時的第一個關於地方制度的法律，它體現了以下兩項重要原則:
黨治原則。和國民政府一樣，省政府也是國民黨領導下的政權機構，組織法第一條即規定:“省政府於中國國民黨指導監督之下，受國民政府之命令，處理全省政務”。國民黨當時是一個革命政黨，實行“聯俄聯共扶助農工”的三大政策，因而規定了黨治原則後便使得廣東省政府與北洋政府下的省政府從根本性質上區分了開來。以後，省政府組織法有所修改，但黨治的基本原則未變。1926年11月的修正條文爲:“省政府於中國國民黨中央執行委員會及省執行委員會指導監督下受國民政府命令管理全省事務”，將原來的“中國國民黨指導監督”進一步具體化爲“中國國民黨中央執行委員會與省執行委員會指導監督”，表明在革命迅速推進的形勢下北伐戰爭當時已推進到了長江流域各省情形千差萬別，有必要突出國民黨省黨部對於本省行政和政務的指導監督作用，以適應革命形勢發展的需要。